Депутатский запрос в Конституционный Суд: пошлины от слова «пошлость»?

Тема пошлин не даёт покоя ещё с лета 2024 года: у себя в телеграм-канале я подробно писал о том, почему такое резкое повышение очень сомнительно с точки зрения российской Конституции, и даже провёл дебаты с к.ю.н. Олегом Зайцевым. Обращение в КС – это разговор на языке конституционного права, более сложная теоретическая аргументация, в которой неприменима логика юристов, работающих в ординарных судах.

Если вы думаете, что тема с высокими пошлинами закончилась, то ошибаетесь: адвокаты Павел Ларионов и Максим Сикач совместно с КПРФ подготовили запрос депутатов Государственной Думы в Конституционный Суд. Регистрационный номер 11748/15-01/2024 на сайте КС. Первое, что важно сказать: коллеги провели очень крутую и важную работу: для юридического и даже гражданского общества, а также для науки.

Давайте подумаем, какое решение может вынести КС и какие риски есть у такого запроса?

Одно из спорных мест любых депутатских запросов в КС – основание для проверки. Как следует из статьи 36 (часть 2) Закона о Конституционном Суде, основание для проверки – неопределённость в том, являются ли конституционными оспариваемые нормы, потому что, как правило, большинство отказов КС по запросам депутатов связаны с отсутствием такой неопределённости (пункт 2 статьи 43 Закона). Разберём основные моменты, которые могут потенциально стать основанием для отказа.

Оценка экономической целесообразности. Предмет нормоконтроля – нормы Налогового кодекса, которые содержат конкретные размеры госпошлин. Требование оценить эти нормы означает фактически требование оценить их экономическую целесообразность. Вопрос оценки экономической целесообразности – компетенция исключительно законодателя и подменять его не может ни один орган, даже КС. То, что КС является негативным законодателем и может признавать неконституционность законодательных норм, ещё не означает, что КС может содержательно проверить вообще любой закон. Конституционный Суд в определении от 2 апреля 2019 года № 854-О указал, что оценка использования статистических, аналитических и иных сведений и результатов научных и экспертных исследований, достоверности проведенного анализа лежит за пределами рассмотрения вопроса о конституционности правовых норм. По мнению КС, конституционные положения о социальном государстве и равенстве не предполагают установление количественных критериев или экономических показателей, которые создавали бы конституционно-правовой инструментарий оценки законодательного решения о внесении такого рода изменений в пенсионную систему.

Соответственно, к вопросу пошлин может быть применим тот же аргумент о том, что Суд не оценивает экономическую целесообразность. И Суд будет в этом формально прав. На мой взгляд, акцент внимания следовало сместить с размеров на иной аргумент. Например, когда публичная власть де-факто определяет ядро конституционных прав. В таком случае подменяется само понятие конституционных прав: в основе дефиниции лежит категория «возможности», когда личность сама определяет и выбирает свою модель поведения, а государство не может регламентировать категорию «возможности» настолько, чтобы уменьшать объём такого права и говорить, как жить и пользоваться правами. Переформулируя одного профессора СПбГУ: прежде, чем говорить о пределах конституционных прав, выясните, где проходят пределы государства.

Принцип равенства и пропорциональность. В основе аргументов присутствует апелляция к тому, что высокие пошлины нарушают принцип равенства и несоразмерно (непропорционально) ограничивают конституционные права. С таким аргументом можно согласиться, но лишь частично. Первое – нарушение принципа равенства означает неравное отношение к формально равным субъектам. Однако регулирование распространяется на всех граждан, которые желают реализовать судебную защиту, не исключая никого из процесса, а размеры пошлин и так установлены пропорционально и дифференцированно, поскольку размер зависит от категории спора и правового статуса заявителя. «Категоризация» размера пошлин в зависимости от существа и сложности спора – объективный признак дифференциации правового регулирования.

Аргумент о пропорциональности не может быть применим к праву на судебную защиту. Право на судебную защиту считается абсолютным правом, то есть не подлежащим никакому ограничению, а значит лежит вне плоскости оценки на пропорциональность. Здесь важен уже сам факт вмешательства (как категории) в конституционные права. Вмешательство является разновидностью ограничений, а значит можно применить такую логику: во-первых, обосновать именно то, что речь идёт о вмешательстве, а значит и об ограничении, во-вторых, о пределах вторжения в абсолютное конституционное право. Аргументация с опорой на размеры и цифры повышает риски отказа.

Цифры и доходы. В тексте запроса подробно анализируется социальное положение граждан, приводится статистика, социально-экономические аргументы в пользу неконституционности новых пошлин. Несмотря на то, что статья 3 Закона о Конституционном Суде устанавливает, что Суд воздерживается от оценки фактических обстоятельств, в данном контексте вопросы права не могут идти отдельно. С одной стороны, заход очень смелый, авторы запроса убедительно обосновывают социальные и экономические барьеры для обращения в суд, что затронет большинство россиян. С другой, — открывает пространство для манёвра, которое следовало бы предусмотреть. Во-первых, КС может парировать той же социально-экономической оценкой – загрузкой судов, снижением их эффективности. Во-вторых, аргументом о сущности права на судебную защиту: некачественные и быстрые судебные решения не в меньшей степени умаляют право на судебную защиту. В-третьих, законодатель не запрещает доступ в суд, не лишает их доступа в суд или гарантий дохода, а лишь создаёт пропорциональные условия для доступа в суд. Иными словами, речь идёт не об ограничении права на суд, а лишь о дифференцированном регулировании, учитывающем статус заявителя, группы дел и т.д., что само по себе ещё не ограничивает права. Именно поэтому выше я указывал, что логика аргументации должна начинаться именно с обоснования вмешательства (ограничения) в категорию «возможности».

Дисфункция альтернативных механизмов. Аргумент о том, что существующие механизмы уменьшения размера пошлин, отсрочки и рассрочек практически не работает и не решает проблему – верный. Эту проблему стоило поднять, и авторы запроса сделали правильно. Но здесь КС может лишь изменить вектор правоприменительной практики скорее теоретическим указанием, поскольку сам запрос касается проверки именно норм Налогового кодекса о размере пошлин, а не альтернативных механизмов. Более того, как таковой правоприменительной практики по новым пошлинам пока нет. Очевидно, изменения в части повышения пошлин признавать неконституционными при такой постановке вопроса он не будет и повторит позицию о том, что он не имеет права вторгаться в компетенцию законодателя в части налогов, сборов и т.д.

Нарушение процедуры принятия законопроекта. В этой части авторы указывают на следующие проблемы при принятии законопроекта: первое – изменение первоначальной концепции проекта закона во втором чтении, второе – отсутствие заключения Правительства, как того требует статья 104 (часть 3) Конституции. С этими аргументами можно согласиться (мы об этом писали также здесь), но лишь частично.

Так, в части отсутствия заключения Правительства КС может легко оппонировать следующим: Конституция различает налоги только «введения или отмены налогов». Иными словами, формально у Правительства и не было обязательства давать заключение. Аргументацию следовало сфокусировать по-другому, указав, что толкование статьи 104 (часть 3) Конституции должна толковаться таким образом, что она касается не только введения или отмены налогов, но и изменения финансовых обязательств государства, соответственно, при изменении размера пошлин также необходимо заключение Правительства. Изменение – что-то, что изменяет уже существующее, как бы сдвигает со своего места. И здесь такое изменение имеется.

Сущностно статья 104 (часть 3) Конституции направлена на то, чтобы, во-первых, депутаты не двигали бегунок финансовых расходов государства по своему усмотрению, во-вторых, чтобы Правительство как субъект, отвечающий за расходование бюджета, держало руку на пульсе и могло вовремя отсекать безумные инициативы. Если трактовать норму очень узко, ограничивая необходимость дачи заключения Правительства РФ одним лишь фактом внесения законопроекта, то открывается «ящик Пандоры», который бы позволял депутатам вносить изменения в финансовой части ко второму чтению, меняя изначальный законопроект.

Далее, сама по себе нарушенная процедура принятия закона ещё не делает его автоматически неконституционным. Хотя авторы и приводят ряд позиций КС в эту пользу, у Суда были и иные позиции. В определении от 11 октября 2016 года № 2152-О депутаты оспаривали конституционность норм Налогового кодекса о торговом сборе и также затрагивали процедуру принятия в части изменения концепции проекта закона. Однако Суд ответил, что если первоначально законопроект не содержал «не связанные между собой правки», то его последующее дополнение по такой же логике не нарушает Конституцию. В тексте запроса депутатов КПРФ в КС не хватило объяснения, в чём существенная разница между проектами марта и июля 2024 года (до и после изменений), поскольку в самом законопроекте было очень много правок изначально.

В постановлении КС от 14 февраля 2013 года № 4-П, на которое ссылаются авторы запроса в КС, указывается и другое. Нарушенные процедурные правила не относятся к числу непосредственно конкретизирующих предписания статей 104-108 Конституции и не направлены на урегулирование таких существенных элементов порядка принятия законов, без соблюдения которых невозможно с достоверностью определить, отражает ли это волю депутатов Госдумы. Иными словами, КС установил пусть и неоднозначную, но гибкую оценку нарушения процедуры принятия законов в целом: если незначительные правки внесены после принятия проекта в первом чтении и при этом не могли повлиять на существо волеизъявления депутатов Госдумы, то автоматически признавать закон неконституционным по порядку принятия нельзя. Вполне вероятно, что КС ответит именно таким образом. Фокус внимания в этой части аргументов следовало бы сделать более острым и иллюстративным, недостаточно просто констатировать нарушение процедуры принятия.

Вместо выводов: надеемся на лучшее, готовимся к худшему. Если повезёт, это будет самое знаковое решение КС этого года. Адвокаты-авторы запроса и депутаты проделали очень непростую и важную работу, несмотря на то, что ряд аргументов требовали бы своей доработки. Однако это не умаляет значимости такого исторического шага. Будем посмотреть.

Иван Брикульский,
Руководитель Центра конституционного правосудия