Инструкция по обращению граждан в Конституционный совет (на примере Конституционных советов Республики Татарстан и Республики Башкортостан)

Право гражданина (или группы граждан) обратиться в конституционный (уставный) совет с требованием о признании нормативного правового акта не соответствующим конституции (уставу) субъекта Российской Федерации — это орган конституционного контроля на региональном уровне. На данный момент указанная возможность прямо закреплена в законодательстве лишь двух субъектов – Республики Башкортостан и Республики Татарстан [1].

Вопрос, на который разумно дать ответ до изложения содержательной части Инструкции, довольно понятен: «Зачем гражданину обращаться в конституционный (уставный) совет?».

С одной стороны, решения конституционного (уставного) совета носят рекомендательный характер, в отличие от актов, принимаемых Конституционным Судом РФ, и, как следствие, не требуют принятия конкретных решений от других участников правоотношений, в частности, не являются основанием для пересмотра судебного дела по новым обстоятельствам. С другой стороны, несмотря на явно прослеживаемый вспомогательный характер этой процедуры (по отношению к судебной), обращение в конституционный (уставный) совет способно оказать гражданину заметное содействие в восстановлении его нарушенных прав и свобод в судебном порядке.

Немаловажное значение для граждан с учетом повышения размера государственных пошлин при подачи искового заявления в суд имеет бесплатный характер обращения в конституционный (уставный совет).

Решение конституционного (уставного) совета как усиление правовой позиции искового заявления

Решение конституционного (уставного) совета [2] наполнено содержательной, логично выстроенной и убедительной аргументацией относительно сущности оспариваемой заявителем нормы, что может быть использовано при подготовке искового заявления в рамках любого вида судопроизводства в качестве усиления правовой позиции.

Вместе с тем сходство конституционного судопроизводства с административным с точки зрения их правовой природы [3] повышают значение решения конституционного (уставного) совета именно для оспаривания нормативного правового акта в порядке Кодекса административного судопроизводства. Нацеленность регионального конституционного контроля именно на такой вид судопроизводства подтверждается

(а) почти дословным воспроизведением в Регламенте Конституционного совета Республики Татарстан пункта 5 части 2 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства о нарушенных правах (или причинах, которые могут повлечь их нарушение) как требования к обращению и (б) указанием в этом же Регламенте на судебное решение об оспаривании нормативного правового акта как на материал, который может быть приложен к обращению заявителем.

При этом важно, что использовать аргументацию из решения конституционного (уставного) совета для подкрепления собственных доводов удастся не на любой стадии судебного процесса в связи с установленными сроками рассмотрения обращения, что требует анализа двух ситуаций: (1) когда гражданин планирует пойти в суд после вынесения конституционным (уставным) советом решения или (2) дождаться позиции конституционного (уставного) совета прежде чем подготовить исковое заявление.

1. Регламент Конституционного совета Республики Татарстан не содержит обязательного требования об предварительном оспаривании нормативного правового акта в судебном порядке, из чего следует возможность подать обращение сразу в совет. И затем, дождавшись его решения, обратиться в суд с исковым заявлением. Тем не менее, будучи формально предусмотренным, данный вариант имеет серьезный изъян на практике, потому что продемонстрировать нарушенность прав и свобод без решения суда (или иного правоприменительного органа) затруднительно.

2. Что касается второго варианта – обращение в конституционный (уставный) совет после вынесения в отношении заявителя акта судом для обжалования судебного решения, то здесь встает проблема коротких сроков рассмотрения обращения, которые в соответствии со статьей 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан» сводятся к 30 дням с момента регистрации обращения с возможностью продления не более чем на 30 дней. Учитывая сроки подачи апелляционной и кассационной жалоб в административном судопроизводстве, можно указать на следующие риски. К примеру, гражданин попытался оспорить нормативный правовой акт в судебном порядке, но получил отказ на уровне первой инстанции. На подготовку апелляционной жалобы согласно Кодексу административного судопроизводства (часть 1 статьи 298) лицо имеет месяц со дня принятия решения суда в окончательной форме. Если в конституционном (уставном) совете обращение гражданина будет рассматриваться в течение всего срока, предусмотренного в законе, то гражданин не успеет использовать аргументацию из его решения при написании апелляционной жалобы. На подготовку кассационной жалобы Кодекс административного судопроизводства (часть 2 статьи 318) гарантирует 6 месяцев. При таких условиях даже если решение конституционного (уставного) совета будет подготавливаться в течение 60 дней, гражданин успеет с ним ознакомиться и использовать доводы из решения при подготовке своей правовой позиции.

В качестве альтернативного, но экспериментального варианта гражданину предлагается в своем обращении ходатайствовать конституционный (уставный) совет об обращении в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта как противоречащего конституции (уставу) субъекта [4] . Статья 40 Кодекса административного судопроизводства позволяет государственным органам обращаться в суд в защиту интересов неопределенного круга лиц, но в случаях предусмотренным законодательством. Пока возможность конституционного (уставного) совета формально не закреплена, что не мешает гражданину заявить соответствующее ходатайство.

Таким образом, решение конституционного (уставного) совета может выступить полезным источником аргументов, способных усилить правовую позицию лица при подготовке административного искового заявления. И все же надо помнить, что ввиду несудебной природы данного акта его значение замыкается на обозначенной вспомогательной роли — никакого преюдициального характера решение конституционного (уставного) совета не имеет, и суд будет рассматривать его в качестве обычного письменного доказательства.

_________________________

[1] Законодательство, регламентирующее деятельность башкирского конституционного совета, не охватывает ряда важных аспектов обращения, в связи с чем настоящая Инструкция будет опираться в большей степени на положения закона «О Конституционном совете Республики Татарстан». Вместе с тем данное допущение не снижает достоверности и значимости изложенных далее советов и рекомендаций.

[2] Решения Конституционного совета Республики Татарстан представлены на официальном сайте государственного органа — https://konsov.tatarstan.ru/zaklyucheniya-soveta.htm.

[3] На это обращал внимание судья Конституционного Суда РФ А.Л. Кононов в Особом мнении к Постановлению Конституционного Суда РФ от 27.01.2004 № 1-П (абзац 5 пункта 3), указывая, что в обоих случаях «критерием позитивных норм здесь должны выступать основные начала индивидуальной свободы, справедливости, формального равенства, составляющие суть идеи права».

[4] Курятников В.В. Конституционный (уставный) совет как специализированный орган правовой охраны конституции (устава) субъекта Российской Федерации: диссертация кандидата юридических наук. Челябинск, 2024. С. 190-193.

1. Нормативные акты, регламентирующие порядок обращения граждан в Конституционный совет:

Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 № 59-ФЗ (часть 3 статьи 2, пункт 4 части 1 статьи 4, статьи 7-13).

РЕСПУБЛИКА ТАТАРСТАН

⦁ Закон Республики Татарстан от 12.05.2003 № 16-ЗРТ «Об обращениях граждан в Республике Татарстан» (статьи 4-8, 11-12, 14-18);
⦁ Закон Республики Татарстан от 13.06.2023 №44-ЗРТ «О Конституционном совете Республики Татарстан» (часть 2 статьи 5, части 2-3, 7 статьи 11);
⦁ Регламент Конституционного совета Республики Татарстан (утв. решением Конституционного совета Республики Татарстан от 11.10.2023 №2-Р;
статьи 5-6, 16, статья 22, часть 3 статьи 23, часть 2 статьи 35).

РЕСПУБЛИКА БАШКОРТОСТАН

⦁ Закон Республики Башкортостан от 12.12.2006 №391-з «Об обращениях» граждан в Республике Башкортостан» (статьи 6-8);
⦁ Закон Республики Башкортостан от 21.11.2022 №625-з «О Конституционном совете Республики Башкортостан» (пункт 3 части 1 статьи 4);
⦁ Регламент Конституционного Совета Республики Башкортостан (утв. Решением Конституционного совета Республики Башкортостан от «15» марта 2023 года № 1-Р; часть 2 статьи 10, статья 11, часть 3 статьи 26).

2. Как можно обратиться в Конституционный совет?

Обращение, запрос направляется в Конституционный совет в письменной форме, в разборчивом виде и подписывается управомоченным лицом (управомоченными лицами).

Обращение, запрос может быть направлен в электронном виде на официальный адрес электронной почты Конституционного совета.

Обращение, запрос может быть направлен в электронном виде посредством заполнения специальной формы, предназначенной для подачи обращения в Конституционный совет, на официальном сайте Конституционного совета в сети «Интернет». Для использования данной формы необходимо авторизоваться в Единой системе идентификации и аутентификации (ЕСИА).

3. Язык обращения в Конституционный совет

Обращение в Конституционный совет может быть написано на государственном языке соответствующего субъекта Российской Федерации, указание на которые содержится в его Конституции (Основном законе).

Например, в части 1 статьи 8 Конституции Республики Татарстан татарский и русский язык обозначаются в качестве государственных. Данное положение находит отражении в законодательстве об обращениях граждан: «Граждане вправе обращаться с предложениями, заявлениями, жалобами на государственных языках Республики Татарстан, родном языке или на любом другом языке народов Российской Федерации, которым они владеют. Ответы на предложения, заявления, жалобы граждан даются на языке обращения. В случае невозможности дать ответ на языке обращения используются государственные языки Республики Татарстан» (часть 2 статьи 4 Закона Республики Татарстан
«Об обращениях…»).

4. Общие требования к обращению в Конституционный совет

В обращении должны быть указаны:

Конституционный совет в качестве органа, в который направляется обращение;
наименование заявителя, адрес, номер телефона, адрес электронной почты, если заявителем является орган, организация или должностное лицо, а также иные данные о заявителе, если это необходимо для определения заявителя;
ФИО (при наличии) заявителя, если заявителем является гражданин, его место жительства или место пребывания, адрес для направления ему извещений, номер телефона, адрес электронной почты гражданина, его представителя (при наличии);
ФИО (при наличии) представителя, если обращение, запрос подается представителем, адрес для направления ему извещений, номер телефона, адрес электронной почты;
наименование ОГВ, ОМСУ муниципального образования Республики Татарстан, иного органа, должностного лица, принявших (издавших) НПА;
наименование, номер, дата принятия (издания) НПА, источник и дата его официального опубликования;
изложение оснований и доводов, посредством которых заявитель обосновывает свое требование со ссылкой на нормы Конституции Республики Татарстан;
сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в Конституционный совет, или иных лиц, в интересах которых подано обращение, нарушены, или о причинах, которые могут повлечь за собой их нарушение;
сведения о состоявшемся судебном решении об оспаривании нормативного правового акта или отдельных его положений, о конституционности которых ставится вопрос в обращении, запросе (если известны);
требование, обращенное к Конституционному совету;
перечень прилагаемых к обращению, запросу документов.

К обращению, запросу прилагаются:

текст нормативного правового акта, подлежащего проверке, или положений Конституции Республики Татарстан, подлежащих разъяснению;
документ, подтверждающий полномочия представителя заявителя (в случае обращения представителя заявителя);
копия судебного решения об оспаривании НПА или отдельных его положений, о конституционности которых ставится вопрос в обращении, запросе (если имеется);
другие документы и материалы, в случае когда заявитель считает это необходимым.

В случае направления обращения, запроса в электронном виде – прилагаемые к нему документы и иные материалы также представляются в электронном виде.

Отдельно рассмотрим некоторые из указанных требований:

4.1 Возможно ли обратиться с проверкой нормативных правовых актов, если они утратили силу?

Прямого ответа на данный вопрос законодательство субъектов Российской Федерации не дает.

Вместе с тем по аналогии можно применить Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде РФ». Так, пункт 4 части 1 статьи 43 допускает возможность проверки конституционности отмененного или утратившего силу акта, если он продолжает применяться к правоотношениям, возникшим в период его действия.

4.2 Возможно ли обратиться в Конституционный совет в отсутствие факта применения судом оспариваемого нормативного акта по отношению к заявителю?

Если буквально толковать положения Регламента Конституционного совета Республики Татарстан, то наличие ранее вынесенного судебного решения не является обязательным условием обращения гражданина в Конституционный совет. К такому выводу можно прийти, опираясь на слова «если известны» и «если имеется», которые свидетельствуют о факультативности данного требования.

Однако мы рекомендуем до обращения в Конституционный совет оспорить нормативный правовой акт в судебном порядке, обратившись в верховный суд республики или иной приравненный к нему суд, который обладает полномочие по проверке законности [5] нормативного правового акта в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства. Предварительное исследование уполномоченными органами государственной власти фактических обстоятельств дела, действия указанного нормативного акта на практике позволят подготовить убедительные доводами относительно нарушенных прав и свобод в рамках конституционного судопроизводства в конституционном (уставном) совете.

_________________________

[5] При этом если речь идет о проверке закона субъекта РФ на соответствие конституции (уставу) субъекта РФ, то с учетом позиции абзаца 5 пункта 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» верховный суд республики и иной приравненный к нему суд фактически осуществляет проверку этого акта на соответствие конституции (устава) субъекта, тем самым объединяя полномочие по проверке законности подзаконных актов и конституционности законов субъекта РФ.

4.3 Предусмотрен ли срок (например, после принятия/применения оспариваемого акта), в рамках которого возможно обратиться в Конституционный совет?

Нет, временных ограничений формально не устанавливается.

4.4 Необходимо ли нотариально удостоверять, документ, подтверждающий полномочия представителя?

Нет, данное требование не установлено.

4.5 Необходимо ли отдельно указать в документе, подтверждающем полномочия представителя на его возможность обращаться от лица доверителя в Конституционный совет?

Нет, данное требование не предусмотрено.

4.6 Предусмотрены ли какие-то дополнительные требования для представителя (например, статус адвоката или научная степень)?

Нет, данные требования не закрепляются.

4.7 Необходимо ли уплачивать государственную пошлину при обращении в Конституционный Совет?

Нет, согласно части 3 статьи 2 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан», рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.

5. Срок рассмотрения обращения конституционным советом

Согласно статье 12 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» письменное обращение, поступившее в государственный орган в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения с возможностью продления не более чем на 30 дней с уведомления о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.

6. Обязан ли суд приостановить рассмотрение дела в случае обращения участника процесса в конституционный (уставный) совет?

Нет, данного требования процессуальным законодательством не предусмотрено.

7. Последствия нарушения требований к обращению в конституционный (уставный) совет

В соответствии с частью 1 статьи 9 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан», обращение, поступившее в государственный орган в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению.

При этом если обращение подано в контстиуционный совет без соблюдения требований, подготавливается проект решения конституционного совета об оставлении обращения без движения, в котором указываются основания для оставления обращения, запроса без движения и срок, в течение которого заявитель должен устранить обстоятельства, послужившие основанием для принятия такого решения.

Если член конституционного совета, осуществляющий предварительное изучение обращения, запроса, установит, что по вопросу, поставленному в обращении, запросе, ранее было вынесено постановление Конституционного суда Республики Татарстан с разрешением вопроса по существу, сохраняющее свою силу, либо на дату подачи в конституционный совет обращения оспариваемый нормативный правовой акт признан утратившим силу, подготавливается проект решения Конституционного совета об отказе в принятии обращения.

8. Является ли заключение Конституционного совета основанием для пересмотра дела в суде?

Нет, не является. Заключение Конституционного совета имеет рекомендательный характер.

Однако в заключении Конституционного совета может содержаться предложение о необходимости устранения пробела в правовом регулировании, а также рекомендация (предложение) по совершенствованию правового регулирования или правоприменительной практики, что может быть использовано при рассмотрении спора в качестве дополнительного аргумента (часть 3 статьи 11 Закона Республики Татарстан о Конституционном совете).

Даниил Богачев, юрист ЦКП