Работа с Конституционным Судом
Вчера депутаты от КПРФ внесли в Госдуму поправки в ФКЗ о Конституционном Суде РФ. Мы с командой Центра конституционного правосудия его подробно разобрали, и вот что из этого вышло.
Законопроект существенно перерабатывает модель функционирования Конституционного Суда РФ. Формально изменения подаются как восстановление баланса и усиление институциональной устойчивости КС, однако в ряде положений они затрагивают фундаментальные принципы конституционного правосудия — прежде всего окончательность и обязательность решений Суда, а также его процессуальную автономию.
Кратко, о чём этот законопроект:
А) Ключевая проблема, конечно, – пересмотр решений КС РФ
Именно статья 79.1 является наиболее концептуально спорной: она позволяет инициировать пересмотр решений КС РФ другими субъектами, если решение основано на (1) неверном толковании Конституции, (2) превышения полномочий судом, (3) нарушением процедуры, (4) вновь открывшиеся обстоятельства.
1. «Неправильное толкование Конституции»
Законопроект не раскрывает, что именно считается неправильным толкованием и кто уполномочен устанавливать его наличие.Фактически оценка корректности конституционного толкования передаётся субъекту обращения. Возникает вопрос:
Даже аргумент о Президенте как гаранте Конституции не распространяется автоматически на остальные органы.
Неясно, кто и на каком основании определяет, что КС вышел за пределы своих полномочий.
В конституционной модели именно Конституционный Суд является финальным арбитром в вопросах собственной компетенции. Передача этой оценки внешним субъектам подрывает принцип институциональной автономии.
Процедура рассмотрения дел в КС определяется самим ФКЗ и Регламентом Суда.
Возникает логичный вопрос:
Апелляция к вновь открывшимся обстоятельствам выглядит чужеродно для конституционного судопроизводства. Исторически подобные механизмы существовали в КС РСФСР и Комитете конституционного надзора, но современная модель КС РФ сознательно строилась на принципе окончательности. Так, например, в Законе РСФСР от 12 июля 1991 года «О Конституционном Суде РСФСР» действительно у КС имелось полномочие по пересмотру решений, и среди оснований – (1) изменение конституционной нормы, (2) новые обстоятельства, (3) наушением порядка судопроизводства.
Ключевой системный вопрос данной новеллы от КПРФ: если решения Конституционного Суда могут быть пересмотрены или изменены по инициативе политических и правоохранительных органов, в чём тогда смысл требования их окончательности и общеобязательности?
Фактически законопроект:
Б) Здесь возникает проблема и в соотношении с другой нормой: обязательность слушаний по обращениям публичных субъектов (ст. 47 ФКЗ)
Поправки к статье 47 ФКЗ закрепляют правило, согласно которому обращения Президента РФ, палат Федерального Собрания, одной пятой сенаторов или депутатов, Правительства РФ, Верховного Суда РФ, Генерального прокурора РФ, а также органов власти субъектов Федерации во всех случаях подлежат рассмотрению с проведением слушаний.
Проблемные аспекты
Закрепление обязательных слушаний по обращениям публичных субъектов подрывает независимость Конституционного Суда в вопросах процессуальной самоорганизации и превращает его из суда в площадку обязательного публичного рассмотрения инициатив органов власти. В совокупности с механизмом пересмотра решений это усиливает риск политизации конституционного правосудия и ослабляет его защитную функцию. Конституционный Суд РФ, в отличие от Госдумы, действительно не место для политических дебатов.
Б) Нельзя решениями КС РФ возлагать обязанности на других властных субъектов
Закреплённая в законопроекте невозможность возлагать какие-либо обязанности на Президента, Совет Федерации и Государственную Думу (при одновременном сохранении такой возможности в отношении ВС РФ и нижестоящих судов) фактически оформляет Конституционный Суд РФ как «седьмую инстанцию».
В такой модели КС лишается инструментария прямого конституционного воздействия на высшие органы публичной власти и концентрируется на проверке судебных актов, прежде всего решений Верховного Суда. Это смещает Суд от роли самостоятельного конституционного арбитра к роли надстроечного контрольного уровня над судебной системой, что концептуально противоречит его конституционному назначению как органа, обеспечивающего верховенство Конституции, а не корректировку правоприменения.
В) Запрет временного регулирования
Критика Конституционного Суда за использование временного правового регулирования формально выглядит понятной: КС действительно не является законодателем и не должен подменять собой парламент. Однако позиция, изложенная в пояснительной записке, оставляет без ответа ключевой практический вопрос: что именно должно применяться после признания нормы неконституционной — до внесения законодательных изменений?
Если следовать логике запрета временного регулирования, остаётся лишь два варианта, оба из которых проблемны:
Именно для предотвращения этих последствий Конституционный Суд и выработал институт временного правового регулирования — не как форму нормотворчества, а как способ минимизации конституционного ущерба до момента вмешательства законодателя.
Противоречие внутри самой пояснительной записки: позиция КПРФ выглядит особенно противоречивой на фоне другого тезиса той же пояснительной записки:
около 40 постановлений КС РФ так и не были исполнены.
Если законодатель и Правительство системно затягивают или формально исполняют решения Конституционного Суда, то запрет временного регулирования означает возложение всех негативных последствий этого бездействия на граждан, чьи права уже были признаны нарушенными.
В такой ситуации временное регулирование — это не «узурпация власти», а вынужденная компенсаторная мера, возникающая из институционального сбоя в механизме исполнения решений КС РФ.
Аргумент о том, что Закон якобы не предоставляет КС РФ соответствующих полномочий, также не бесспорен. Временное регулирование вытекает:
Фактически КС восполняет не законодательную, а исполнительную лакуну, созданную бездействием иных ветвей власти. Запрет временного правового регулирования не решает проблему, а лишь маскирует её. Он не ускоряет исполнение решений Конституционного Суда, но:
Если законодателю действительно важно прекратить практику временного регулирования, логичным шагом было бы обеспечить реальный и своевременный механизм исполнения постановлений КС РФ, а не лишать Суд последнего инструмента защиты Конституции в переходный период.
Г) Пояснительная записка: аргумент о непопулярности КС РФ
Пояснительная записка к законопроекту вызывает серьёзные вопросы с точки зрения юридической техники и конституционной корректности.
Во-первых, утверждение о том, что «популярность Конституционного Суда в последние годы падает», подкрепляется исключительно статистикой обращений, которая сама по себе не свидетельствует ни о доверии, ни о качестве правосудия. Снижение числа обращений может быть следствием как ужесточения критериев допустимости, так и утраты гражданами веры в эффективность института, однако ни один из этих факторов в записке не анализируется.
Во-вторых, ссылка на то, что в 98,77 % случаев выносится отказ в принятии обращений, подаётся без какого-либо разграничения между:
В-третьих, крайне проблематичным является включение в пояснительную записку утверждений о том, что Конституционный Суд «обычно становится на сторону власти» и «руководствуется политикой, а не Конституцией». Подобные формулировки носят скорее оценочный характер: при всём несогласии с КС РФ, обычных людей Суд всё же защищает, и отрицать это полностью нельзя.
Парадоксально, что при таком описании Конституционного Суда как политически зависимого органа законопроект не усиливает его независимость, а напротив — вводит механизмы пересмотра решений, процессуального давления и привилегированного доступа публичных субъектов.
Д) С чем стоит согласиться: КС РФ стоит быть внимательнее в работе с законодательным корпусом
С отдельными тезисами пояснительной записки действительно трудно не согласиться. В частности, сама постановка проблемы формальных отказов по обращениям депутатов заслуживает поддержки.
Обращение группы депутатов — как народных избранников — уже само по себе презюмирует наличие общественно значимой конституционно-правовой проблемы. По крайней мере, заставляет Суд более внимательно отнестись к такому запросу. Даже если не каждое такое обращение требует глубокого и продолжительного разбирательства, формальный отказ без содержательной правовой аргументации выглядит неоправданным.
Это касается не только депутатских запросов, но и шире — обращений, за которыми стоят интересы избирателей. Массовая практика отказных определений по формальным основаниям подрывает доверие к конституционному правосудию и создаёт ощущение закрытости Суда для реальных конституционных конфликтов.
При этом проблема заключается не в отсутствии у КС РФ права на фильтрацию обращений как таковую, а в подмене содержательной оценки формальной допустимостью, когда даже потенциально значимые вопросы не доходят до публичного обсуждения и мотивированного ответа Суда.
Однако согласие с этой критикой не означает поддержки предложенного в законопроекте механизма — автоматического принятия обращений публичных субъектов к рассмотрению и обязательности слушаний «во всех случаях». Решение проблемы формальных отказов не может состоять в полном устранении процессуальной дискреции Конституционного Суда.
Е) Неисполнимость и неисполняемость решений КС РФ – упрёк Суду или Госдуме?
С тезисом о том, что проблема неисполнения решений Конституционного Суда РФ действительно существует, спорить сложно. Данные о десятках постановлений, формально или фактически не реализованных, выглядят тревожно и указывают на системный сбой в механизме конституционного правоприменения.
Вместе с тем возложение основной вины за неисполнение исключительно на сам Конституционный Суд представляется некорректным. Как справедливо отмечала Тамара Георгиевна Морщакова, Конституционный Суд «не жнец, не швец и не кузнец»: он выявляет конституционную проблему и формулирует правовую позицию, но не обладает ни нормотворческими, ни административными ресурсами для её реализации.
На практике неисполнение решений КС РФ чаще всего связано с тем, что органы законодательной и исполнительной власти ограничиваются формальным воспроизведением резолютивной части постановлений, не вникая в их мотивировку и правовую логику. Отчёт об исполнении сводится к минимальным, зачастую косметическим поправкам в законодательство, которые не устраняют выявленную неконституционность по существу.
Безусловно, цифра в 40 неисполненных постановлений выглядит пугающе. Однако при более глубоком анализе можно обнаружить значительно больше случаев формального исполнения, при котором нормы изменяются, но конституционно-правовая проблема сохраняется в новой редакции закона.
Если же говорить о причинно-следственной связи, то первопричина неконституционности норм, как правило, лежит на стороне законодателя, который допускает дефекты правового регулирования, неопределённость формулировок и внутренние противоречия закона. В этом смысле Конституционный Суд реагирует на уже допущенную ошибку, а не создаёт её.
Поэтому прежде чем упрекать Конституционный Суд в «несостоятельности» его правовых позиций, необходимо навести порядок в законодательной технике и в механизмах исполнения постановлений КС РФ. Иначе борьба с последствиями будет подменять работу с первопричинами, а проблема неисполнения — лишь воспроизводиться в новых формах.
Ё) Срок полномочий и переназначение
Отдельного внимания заслуживает предлагаемая модель срока полномочий судей Конституционного Суда — 6 лет с возможностью неоднократного переназначения. Эта конструкция выглядит особенно проблемной с точки зрения гарантий независимости конституционного правосудия.
Ограниченная каденция судей КС действительно может работать как инструмент обновления и легитимации состава Суда, однако только при соблюдении двух ключевых условий.
Во-первых, срок полномочий должен не совпадать с политическими и электоральными циклами органов, участвующих в назначении судей. В европейских моделях это, как правило, 9–12 лет, что позволяет разорвать прямую зависимость между составом конституционного суда и текущим парламентским большинством.
Во-вторых, и это принципиально, такой срок не должен сопровождаться правом переназначения. Именно возможность повторного назначения создаёт структурный конфликт интересов: судья объективно оказывается в ситуации, когда его дальнейшая профессиональная судьба зависит от оценки его решений политическими субъектами.
Длительный, разовый и несинхронизированный с политическими циклами мандат делает судью Конституционного Суда институционально незаинтересованным ни в демонстрации лояльности действующей власти, ни в «заигрывании» с потенциальными будущими центрами влияния. Отсутствие возможности переназначения устраняет ключевой канал давления — ожидание вознаграждения за «правильные» решения, а временная дистанция от электоральных циклов снижает влияние текущей политической конъюнктуры.
В результате судья ориентируется не на субъектов назначения — прошлых или будущих, — а исключительно на текст Конституции и собственное профессиональное суждение.
Предлагаемая же модель 6 лет + переназначение даёт прямо противоположный эффект. Короткий срок:
Поэтому введение предельного срока полномочий судей КС РФ само по себе нельзя считать негативным шагом. Напротив, оптимальной выглядела бы модель длительного срока (10–12 лет) без права переназначения. Это не панацея, но один из важнейших институциональных инструментов защиты независимости конституционного правосудия.
В предлагаемом же виде реформа скорее ослабляет Суд, чем укрепляет его автономию, и плохо сочетается с другими новеллами законопроекта — прежде всего с расширением механизмов внешнего воздействия и пересмотра решений КС РФ.
Ж) Но что хорошего есть в законопроекте?
При всей концептуальной спорности ряда предложенных поправок законопроект нельзя оценивать исключительно негативно. В нём присутствуют положения, которые в принципе заслуживают поддержки, хотя и требуют аккуратного институционального оформления.
Сам по себе отказ от фактически пожизненного статуса судей Конституционного Суда является шагом в правильном направлении. Предельный срок полномочий:
Проблема заключается не в наличии временных ограничений как таковых, а в их конкретной конфигурации. Как уже отмечалось выше, оптимальной моделью был бы длительный, разовый срок (10–12 лет) без права переназначения. Тем не менее сама идея ограничения мандата судьи КС РФ заслуживает позитивной оценки.
Возвращение института особого мнения судьи Конституционного Суда в публичное поле — одна из наиболее однозначно положительных новелл законопроекта.
Публичность особых мнений:
Кроме того, особые мнения выполняют важную системную функцию: они фиксируют потенциальные точки эволюции правовых позиций Суда и нередко становятся интеллектуальной основой для будущих изменений конституционной практики.
Возвращение особых мнений особенно важно в условиях, когда расширяются механизмы внешнего воздействия на Конституционный Суд. Публичная аргументация несогласия внутри Суда становится дополнительной гарантией его институциональной автономии и профессиональной добросовестности.
Хотя законопроект содержит отдельные положения, которые при корректной настройке могли бы действительно укрепить конституционное правосудие. Однако их позитивный потенциал во многом нивелируется общей логикой реформы, ориентированной не столько на усиление независимости Конституционного Суда, сколько на его процессуальное и институциональное «переподчинение».
Вместо выводов
Российскому конституционному правосудию действительно есть куда развиваться. В системе накопились проблемы, требующие осмысленных изменений — прежде всего в части предельного срока пребывания судьи в должности, процедуры назначения и институциональных гарантий независимости. Эти вопросы нуждаются в тонкой и профессиональной доработке.
Вместе с тем рассматриваемый законопроект, несмотря на наличие отдельных позитивных решений, создаёт ощущение не институциональной реформы, а реакции на конфликт с Судом. В такой логике конституционное правосудие легко превращается из объекта развития в объект дисциплинирования.
Конституционный Суд — не безупречен, но именно поэтому он нуждается не в ослаблении, а в защите и усилении. Любая реформа КС должна исходить не из обиды на конкретные решения, а из уважения к его роли как последнего гаранта Конституции и прав человека.
Иван Брикульский,
команда Центра конституционного правосудия
Где мы — там победа! Наша команда конституционных юристов готова
защитить ваши интересы и добиться справедливости в любой
ситуации. КОНСУЛЬТАЦИЯ В ПОДАРОК!
Заполните и отправьте форму ниже мы
перезвоним и ответим на все ваши вопросы
